Mapa da educação profissional e tecnológica: Experiências internacionais e dinâmicas regionais brasileiras

O presente livro reúne um conjunto de artigos que foram apresentados em um seminário realizado no Instituto de Economia da Unicamp, em abril de 2014, cujo objetivo era oferecer subsídios para o desenvolvimento do “Mapa de Educação Profissional e Tecnológica no Brasil (MEPT)”. Os capítulos 1 e 2 foram produzidos, respectivamente, em inglês e em francês pelos seus autores, e traduzidos para a língua portuguesa, para a edição deste livro. Demandado pelo Ministério da Educação, o MEPT foi concebido fundamentalmente para responder às necessidades de aperfeiçoamento das ações de planejamento do MEC no âmbito o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). Frente à crescente demanda por trabalhadores de nível técnico ou com habilidades profissionais específicas, o ministério vem expandindo de modo inédito a oferta de cursos de educação técnica e profissional no País, integrando diversas modalidades e diferentes instituições em um único programa de abrangência nacional. Sob a coordenação do Centro de Gestão e Estudos Especiais (CGEE) foi proposto, então, o desenvolvimento de uma ferramenta de planejamento capaz de apreender de forma sistemática as transformações que se processam no mercado de trabalho brasileiro, seus impactos sobre a estrutura das ocupações de nível técnico (demanda de profissionais, por setor de atividade e por região) e quais os atributos profissionais e requisitos técnicos que virão a ser reivindicados pelo setor produtivo nos anos seguintes. Dessa perspectiva, os objetivos específicos a serem alcançados com o MEPT são: • captar as recorrentes transformações que se processam nas órbitas da produção e das relações de trabalho; • incorporar as especificidades regionais e institucionais de forma a harmonizá-las com um programa de abrangência nacional; • antecipar em alguns anos as demandas de cursos de educação profissional e tecnológica que decorram daquelas transformações econômicas e sociais em curso no País. E foi justamente para colaborar com o processo de formulação do MEPT e definir as linhas basais de seu desenvolvimento que um grupo de especialistas foi convidado a participar do referido seminário. 

Em linhas gerais, tratava-se de trazer à luz três temáticas fundamentais que dariam suporte às equipes de pesquisadores envolvidas no projeto: 1) as experiências internacionais de educação profissional; 2) a expansão da educação profissional no Brasil; 3) a dinâmica atual da produção e do emprego no Brasil. Assim, na estrutura deste livro, cada uma dessas temáticas constitui uma seção específica, que reúne os respectivos artigos apresentados e debatidos no seminário. Na primeira seção, dedicada à análise das experiências internacionais, são apresentados os casos de dois sistemas de educação profissional que recebem destaque na literatura especializada: da Alemanha e do Canadá. A experiência alemã (Capítulo 1), relatada aqui pelas pesquisadoras Heike Solga, Paula Protsch, Christian Ebner e Christian Brzinsky-Fay, é talvez a mais notória entre os países avançados, caracterizando-se especialmente pela intensa articulação entre as escolas vocacionais (públicas) e o setor produtivo (privado). Intercalando atividades na escola e nas empresas, o sistema de aprendizagem alemão é por isso conhecido por sua “dualidade”, tanto no que se refere aos conteúdos assumidos pelas partes (teóricos x práticos), como também em relação ao financiamento e às responsabilidades. Além disso, seguindo na tradição da sociedade alemã, a governança do sistema é corporativa, compartilhada entre governos, empresas e sindicatos. Como demonstram os autores, nas últimas décadas, embora tenham sido significativas as transformações na esfera produtiva, com ampliação crescente do setor de serviços, o sistema de educação vocacional alemão tem conseguido se adequar relativamente bem às novas demandas de educação profissional, mantendo alto e crescente o percentual de aprendizes que são efetivados nas empresas. Entretanto, segundo a comparação realizada pelos autores com outros sistemas de caráter dual (Dinamarca, Suíça e Áustria), o modelo alemão, a despeito de sua robustez e da forte sincronia com o setor produtivo, apresenta algumas deficiências: é muito vulnerável às oscilações derivadas dos ciclos econômicos, tem grande heterogeneidade regional, produz uma excessiva especialização ocupacional. Ao final do capítulo, os autores apresentam ainda alguns indicadores comparativos entre dez economias europeias selecionadas. Já no Capítulo 2, dedicado ao sistema de educação profissional canadense, a especialista Nicole Rouillier faz um retrato dos modelos que são oferecidos nas províncias de Quebec e Ontário.

De um modo geral, a experiência canadense, que já possui 50 anos, se destaca por ter garantido amplo acesso da população às chamadas escolas “pós-colegial”, contribuindo de forma significativa para elevar a escolaridade média do país. Além disso, em sua forma atual, o modelo do Canadá se caracteriza pela flexibilidade dos percursos de formação de jovens e adultos, permitindo, inclusive, a migração, sem qualquer prejuízo de um curso ou de uma modalidade educacional para outra. Como contra face da amplitude, da expertise e do caráter inovador do modelo canadense, apresentam-se os altos custos de financiamento do sistema, o que traz incertezas quanto à sua manutenção no futuro ante a perspectiva de queda acentuada da taxa de participação naquele país. A seção seguinte, em que se trata de analisar o modelo vigente de educação profissional e tecnológica no Brasil e sua recente expansão, conta com um texto do secretário de Educação Profissional e Tecnológica (Setec/MEC), Marcelo Machado Feres, e outro, uma análise crítica, da professora Marise Ramos. Marcelo Feres (Capítulo 3) faz inicialmente uma contextualização da experiência brasileira recente no que tange à educação profissional e tecnológica, para depois apresentar as principais características do Pronatec. Face ao enorme gargalo de profissionais de nível técnico que existia no Brasil, o desafio do Pronatec era ampliar fortemente a oferta de cursos em todo o País em um prazo relativamente curto. Para dar conta desse objetivo, o novo modelo que passou a vigorar, a partir de 2011, caracterizou-se pela integração de diversas iniciativas e instituições de ensino profissional, de maneira a otimizar e potencializar estruturas físicas, recursos humanos e diferentes expertises dos setores públicos e privados que até então funcionavam de forma fragmentada e sem uma articulação nacional. Finda a sua primeira etapa (2011 a 2015), Feres avalia que o sistema deu conta de suas metas quantitativas, mas ainda restam importantes desafios para avançar qualitativamente. Entre outros, o autor aponta para a consolidação de padrões mínimos de qualidade entre os diferentes cursos e modalidades espalhados pelo País, a necessidade de se alterar a lógica de determinação da oferta (ainda hoje muito dependente da estrutura instalada das instituições de ensino) para adequá-la às demandas do mundo do trabalho e à maior articulação entre o fluxo de egressos do sistema e o mercado de trabalho. É, pois, principalmente sobre essas contradições que emergiram no processo de implantação do Pronatec às quais se dedica Marise Ramos (Capítulo 4). Após uma breve exposição sobre os avanços institucionais e legais concernentes à educação profissional brasileira nos anos 2000, a autora explicita algumas conquistas importantes – como a expansão da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica (EPT) e a extensão do princípio de gratuidade para todas as instituições (públicas e privadas) abarcadas pelo Pronatec – chamando atenção, entretanto, para o elevado custo fiscal decorrente dos subsídios às instituições privadas. Além disso, no bojo do processo de integração de diferentes redes e sistemas de educação, a autora aponta para o risco de sobreposição de funções e fontes de financiamento, resultando numa rede muito heterogênea, com condições financeiras díspares e, no limite, com prejuízo às instituições da rede pública. Apesar dos alertas, contudo, a autora enxerga virtuosidade entre as contradições apontadas, por um lado, porque são reflexos do processo de grande expansão da oferta de educação profissional e de integração dos subsistemas, e, por outro, porque representam uma inflexão importante face à política de cunho neoliberal que avançava no Brasil até 2002. Na terceira seção desse livro, onde estão reunidos os cinco capítulos dedicados à análise da dinâmica regional do produto e do emprego no Brasil atual, o capítulo inicial, assinado pelos pesquisadores Gisele Souza e Alexandre Maia, traça um panorama do desenvolvimento recente na Região Norte do País.

Segundo os autores, embora a Região registre, em alguns Estados, indicadores sociais muito baixos, desde o início da década de 2000 percebe-se um avanço econômico e social bastante significativo em algumas unidades federativas, com importantes impactos nas ocupações de nível técnico. Impulsionados pelo boom de commodities, que vigorou até a crise de 2008/2009, os ramos de atividade ligados à produção agropecuária e da mineração constituíram importantes vetores do desenvolvimento da Região Norte, bem como os projetos de construção de grandes hidrelétricas. Como era de se esperar, contudo, os indicadores de preservação ambiental e de redução do desmatamento seguiram no sentido inverso aos econômicos e sociais, apresentando menores avanços justamente nos Estados ou mesorregiões que foram palco de maior dinamismo econômico. Tal constatação reforça a percepção de que persiste na Região Norte uma disjuntiva crítica associada aos esforços de desenvolvimento econômico e social vis-à-vis à preservação do patrimônio ambiental. O mesmo impulso externo que dinamizou a Região Norte também é fator explicativo de parte das transformações econômicas e sociais percebidas no Nordeste brasileiro. Conforme aponta o estudo da pesquisadora Juliana Bacelar, a expansão do agronegócio impactou fortemente as mesorregiões dos cerrados nordestinos, fomentando o crescimento econômico e alterando a composição do mercado de trabalho. 

Por outro lado, diferente da Região Norte, o Nordeste assistiu também ao avanço de alguns polos industriais bastante dinâmicos, concentrados nas regiões metropolitanas das suas principais capitais. No bojo desse processo de acelerado desenvolvimento econômico, registra-se, de um modo geral, uma importante melhoria no mercado de trabalho para profissionais de nível técnico na Região Nordeste, mantendo-se, porém, uma grande heterogeneidade intrarregional, que, em última instância, se manifesta em heterogeneidade nas condições sociais. No que se refere à Região Sudeste, o estudo realizado pelas professoras Darcilene Gomes e Soraia Cardozo ressalta o papel do consumo e do investimento como principais vetores de dinamização regional nos anos 2000. A despeito do inegável efeito da crescente demanda externa por commodities, no Sudeste esse processo foi relativamente menos impactante e se manifesta com maior intensidade de forma indireta por meio das atividades de serviços e comércio. Fazendo um diagnóstico dos setores de atividade e do mercado de trabalho de cada um dos Estados da Região, as autoras também indicam que, guardadas as devidas especificidades históricas e estruturais, o Sudeste, como um todo, assistiu a uma transformação importante em sua estrutura produtiva – e, consequentemente, na estrutura ocupacional - com ampliação da participação dos setores de serviços e de construção civil, e a relativa redução dos setores da agropecuária e da indústria de transformação. O caso da indústria extrativa é ainda outra particularidade da Região, visto que a partir de meados da década de 2000, com a descoberta do pré-sal, há uma forte dinamização dessa atividade, com importantes impactos sobre a economia dos Estados da costa do Sudeste, notadamente o Rio de Janeiro.

Em relação à Região Sul do País, a cargo do professor Lauro Mattei, o período em tela também registra relevantes transformações, seja em sua estrutura produtiva, como na ocupacional ou educacional. Segundo o autor, deve-se ressaltar que particularmente na Região Sul esse processo não deve ser compreendido apenas como resultado de vetores macroeconômicos mais gerais, mas também como consequência de eventos circunscritos à dinâmica interna à Região, relacionados a novos blocos de investimentos que ali aportaram - em especial, destacam-se aqueles ligados aos complexos automotivos, metal-mecânico e eletroeletrônico. Apesar do avanço singular das atividades manufatureiras na Região, não se deve perder de vista que as atividades do setor primário (agroindústria, grandes cooperativas e um expressivo sistema de produção familiar rural) ainda têm peso significativo no interior dos três Estados sulistas, expandindo  sensivelmente sua produção no período analisado e respondendo ainda por um contingente crescente das ocupações na região.

Passando por uma análise pormenorizada da produção e do emprego em cada um dos Estados do Sul e de suas respectivas mesorregiões, o estudo demonstra que no geral essa Região do País vivenciou um ciclo bastante virtuoso desde o início da década de 2000, não apenas porque se registra um crescimento importante do conjunto das atividades, mas principalmente porque, ao contrário do que ocorre em âmbito nacional, no Sul avança um processo de modernização da estrutura produtiva, com um crescimento significativo das atividades manufatureiras e de serviços, a taxas superiores àquelas percebidas nas atividades relacionadas ao agronegócio. Por conta desse novo panorama produtivo, os impactos sobre o mercado de trabalho e consequentemente sobre as condições sociais também são bastante relevantes nessa Região. Embora do ponto de vista do emprego as tendências regionais acompanhem o sentido do que ocorre em nível nacional – especialmente a crescente participação das ocupações no setor terciário – no Sul esse processo é mais equilibrado, mantendo um relativo elevado número de pessoas ocupadas na indústria e, embora cadente, um contingente relativamente expressivo no setor primário. Por fim, no capítulo dedicado à Região Centro-Oeste, o pesquisador Ubajara Leite aponta para o processo de intensificação das transformações econômicas e sociais que a marcam em período recente. Já há algumas décadas que o Centro-Oeste vem passando por um contínuo processo de ampliação de sua capacidade produtiva, notadamente apoiado nos ramos da agropecuária, da indústria de alimentos, da mineração e, mais recentemente, do setor metal-mecânico. Consequentemente, a estrutura ocupacional do Centro-Oeste também vem passando por intensa transformação, registrando um notável crescimento da taxa de atividade da população - embora ainda persistam grandes disparidades intrarregionais. Além disso, dadas às particularidades históricas da Região, que ao lado do Norte abriga as mais novas fronteiras do desenvolvimento produtivo do País, o recente processo de expansão e diversificação econômica tem levado a uma demanda crescente por mão de obra qualificada, especialmente de trabalhadores de nível técnico. Em linhas gerais, considerando os estudos relativos às cinco regiões do País e os debates realizados a partir deles, podemos concluir que as transformações setoriais e espaciais da estrutura produtiva brasileira em curso, desde o início dos anos 2000, resultam de um duplo movimento.

Por um lado, o forte crescimento da demanda externa de commodities na primeira década do milênio impulsionou a fronteira agrícola e as atividades de mineração nas regiões Norte e CentroOeste, trazendo a reboque uma intensificação das atividades do setor terciário e alguns polos de atividades manufatureiras. Por outro lado, a dinamização de algumas metrópoles regionais localizadas ao longo da costa do País, fortemente associada à expansão do ramo petrolífero, indica uma intensificação das atividades de serviços e de alguns nichos industriais, o que deverá persistir ainda durante algumas décadas, reconfigurando as estruturas ocupacionais que lhes dão suporte. Em conjunto, esses novos vetores do desenvolvimento brasileiro deverão exigir uma sensível expansão e adequação da estrutura de oferta de educação de nível técnico no País. A princípio, a análise do que tem ocorrido até aqui sugere que enquanto nos Estados do Sul e Sudeste a prioridade deve ser por uma mudança de ênfase entre os eixos pedagógicos, no Centro-Oeste, Nordeste e Norte o desafio maior é estruturar uma rede ensino técnico capaz de suprir com qualidade as novas demandas profissionais que despontam nessas regiões.

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